Ответственность за нерациональное использование недр: обзор законодательства

Экспорт нефти и других полезных ископаемых является основной частью дохода нашей страны. Активное развитие сферы недропользования и, в особенности, нефтяной и газовой промышленности сопряжено с повышенным риском для окружающей среды. Развитие этих отраслей способствует активному развитию специального законодательства, основой нововведений последних лет является решение актуальных вопросов охраны и рационального использования недр. С целью охраны и рационального и комплексного использования недр законодатель уделяет пристальное внимание вопросам ответственности, как основному «рычагу» и правовому средству обеспечения законности в области недропользования.

Ответственность в сфере недропользования и охраны окружающей среды, как и ответственность в целом, возникает в случаях и порядке, предусмотренных законодательством.

Так, Законом Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 года (далее – Закон о недрах) предусмотрено, что нарушение законодательства Республики Казахстан о недрах и недропользовании влечет ответственность, установленную законами Республики Казахстан (статья 126). Далее, статьей 127 предусмотрено, что лица, причинившие вред вследствие нарушения требований экологического законодательства Республики Казахстан, обязаны возместить причиненный вред, если только не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего, в размерах и порядке, установленных законодательством Республики Казахстан. При этом, размер ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр, определяется уполномоченным органом по изучению и использованию недр.

Таким образом, Закон о недрах содержит отсылочную норму на специальное законодательство. Более того, последними новшествами, введенными Законами «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам кардинального улучшения условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан» от 29 декабря 2014 года, «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования» от 29 декабря 2014 года, Уголовным кодексом Республики Казахстан от 3 июля 2014 года, Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года, являются уточнение и разграничение ответственности за определенные правонарушения, введение новых составов, уточнение видов составов и правонарушений, а равно органов, осуществляющих контроль по определенным вопросам.

В рамках данной статьи хотелось бы вкратце затронуть вопросы корпоративной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности за нарушения правил в области рационального использования недр.

Корпоративная ответственность

Говоря о корпоративной ответственности, мы имеем в виду дисциплинарную и материальную ответственность работников и должностных лиц компаний- недропользователей. Данная ответственность по своей правовой природе основана на нормах трудового права. Как правило, ответственность регулируется внутренними корпоративными документами, актами работодателя (политики, процедуры) и договорами о материальной ответственности. В настоящее время повышаются принципы социальной ответственности бизнеса, усиливаются внутренние службы контроля и добровольно повышаются стандарты компаний по обеспечению безопасности и охраны окружающей среды и здоровья. Данные принципы становятся основой добросовестного бизнеса и повышения доверия к недропользователям со стороны общественности и государства. В рамках повышения уровня добровольной ответственности недропользователей за ущерб, связанный с их производственной деятельностью приобретает особое значение более широкое использование института страхования.

Административная ответственность

Основным применяемым государcтвом инструментом для обеспечения рационального использования недр является привлечение нарушителей к административной ответственности.

Кодексом об административных правонарушениях от 05 июля 2014 года (Административный кодекс) регулируются 13 составов административных правонарушений в области рационального использования недр. Нововведением является включение административной ответственности за «нарушение правил по рациональному и комплексному использованию недр», «проведение работ по добыче без проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых», а также уточнение статьи «нарушение правил проведения нефтяных операций и работ по недропользованию». В статью 356 Административного кодекса (нарушение правил проведения нефтяных операций и работ по недропользованию) включены дополнительно 12 (!) частей, детализирующих описание правонарушения, например, сжигание попутного и(или) природного газа, отклонение от проектной документации, эксплуатация скважин с нарушением установленных законодательством требований и пр. Также, уточнены и, в большинстве случаев, снижены размеры административных штрафов.

Уголовная ответственность

В целях обеспечения рационального использования недр Уголовным кодексом Республики Казахстан от 16 июля 1997 года был предусмотрен один состав преступления по вопросам рационального использования недр — статья 286 (нарушение правил охраны и использования недр).

В действующем Уголовном кодексе от 3 июля 2014 года наравне с ответственностью за нарушение правил охраны и использования недр (статья 333) введен новый состав — самовольное пользование недрами (статья 334) — и установлены дополнительные и альтернативные санкции. Помимо этого, Уголовный кодекс содержит статьи, которые также могут быть связаны с рассматриваемыми вопросами, например, статья 330 (загрязнение морской среды) и статья 329 (загрязнение атмосферы).

Кроме того, в действующем Уголовном кодексе пересмотрены размеры ущерба, за причинение которого предусмотрена уголовная ответственность: если ранее использовалось понятие значительного ущерба и наказывалось штрафом, лишением прав занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью, либо исправительными работами на срок до двух лет, то в новом кодексе установлены только ответственность в случае причинения крупного и особо крупного ущерба. Также, пересмотрены размеры штрафов и сроки лишения свободы.

В части уголовной ответственности за преступления в области рационального использования недр хотелось бы отметить основные вопросы, которые возникают в правоприменительной практике:

•\tимеются сложности в квалификации правонарушения и, соответственно, разграничении административной и уголовной ответственности;

•\tучитывая специфику объекта в настоящее время не хватает специалистов, которые могли бы дать квалифицированную уголовно-правовую оценку нарушений в области рационального использования недр;

•\tпривлечение определенного физического лица к уголовной ответственности является проблематичным, так как определить субъекта и субъективную сторону зачастую невозможно в связи с непрерывностью бизнес-процессов и командным вовлечением во все процессы по этапам деятельности в компаниях-недропользователях, в результате которой может быть причинен крупный или особо крупный ущерб.

В настоящее время существуют различные мнения в отношении уголовной ответственности за нерациональное использование недр. Одни считают, что количество составов необходимо увеличить ввиду важности недр как объекта окружающей среды, его специфики, другие же считают необходимой гуманизацию наказаний за данный вид правонарушений, делая акцент на увеличение размеров возмещения ущерба.

Мы считаем, что в Казахстане назрел вопрос необходимости введения института корпоративной уголовной ответственности по примеру западных стран. Поскольку данное предложение коренным образом изменит концепцию уголовного права потребуется вовлечение местных и зарубежных теоретиков и практиков для изучения опыта и разработки соответствующих изменений.

Эта работа может занять достаточно много времени, однако результат этой инициативы будет отвечать специфике данных преступлений, так как в большинстве своем практически невозможно установить субъектов правонарушения, равно как оценить степень вовлеченности в процесс тех или иных лиц. Более того, введение данного института позволит значительно поднять корпоративное правосознание и правовую культуру недропользователей.

Возмещение ущерба, как мера гражданско-правовой ответственности

Наиболее эффективной мерой ответственности за нарушения требований экологического законодательства и законодательства о недропользовании во всем мире является гражданско-правовая ответственность. В Казахстане самыми распространёнными формами требований гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования и охраны окружающей среды являются требования о возмещении ущерба, предъявляемые органами экологии и/или органами по изучению и использованию недр. Также зачастую подобные требования выдвигаются органами прокуратуры от имени государства за нарушения в области рационального использования недр.

Существуют определенные вопросы, связанные с регламентацией данных отношений в гражданско-правовой плоскости в связи со спецификой недр как объекта гражданско-правовых отношений, невозможности возмещения ущерба в виде приведения недр в первозданное состояние, условность в расчете ущерба и трудности (вплоть до невозможности расчета упущенной выгоды.

Учитывая, что в большинстве случаев невозможно определить масштабы нанесенного вреда и, следовательно, рассчитать полный ущерб, государство должно справедливо подходить к оценке и расчету ущерба основываясь на экономической целесообразности, специфике деятельности недропользователей и компенсационной природе возмещения ущерба.

Так, реальный вред недрам с точки зрения государства как собственника недр может быть нанесен в уменьшении количества природных ресурсов, находящихся в недрах, что само по себе отвечает целям самого недропользования как правомерного использования недр.

Полагаем, что основанием для применения мер гражданской ответственности может быть только нарушение требований законодательства по рациональному использованию недр.

Недавними изменениями в Закон о недрах законодатель выделил определение ущерба, причиняемого вследствие нарушения требований в области рационального использования недр, и отнес определение данного вида ущерба к компетенции органа по изучению и использованию недр. А определение любого другого ущерба как следствие нарушения требований экологического законодательства отнесено к органам соответствующей компетенции в зависимости от объекта окружающей среды, которому нанесен ущерб.

Определение размера ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр.

Размер ущерба в области рационального использования недр определяется согласно Правил определения ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр, утвержденных Постановлением Правительства РК № 139 от 15 февраля 2011 года (Правила №139) вместо ранее действовавших Правил исчисления ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области использования, охраны недр, утвержденных Постановлением Правительства РК № 796 от 22 августа 2006 года.

Основным нововведением явилось снятие возможного «дублирования» ответственности за один и тот же проступок одновременно за нерациональное использование недр и за нарушение требований охраны недр, по соответствующим требованиям органов по изучению и использованию недр и органов экологии. Иными словами, ущерб, причиненный нарушением требований в области рационального использования недр определяется органом по изучению и использованию недр, а ущерб, возникший вследствие нарушения требований экологического законодательства и требований по охране недр определяется уполномоченными органами согласно компетенции, предусмотренных экологическим кодексом.

Правилами определяется перечень оснований для определения и расчета сверхнормативных потерь для предъявления требований по возмещению ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр. Однако, хотелось бы обратить внимание на следующие моменты и возможные проблемы толкования данных Правил:

•\tвведены новые существенные понятия без раскрытия их сути и содержания, например, в пункте 9 «сверхнормативные пластовые потери нефти». Данное определение отсутствует в иных законодательных нормах, что может привести к спорам в части толкования данного термина;

•\tболее того, установлено определение ущерба в виде выплаты стоимостного выражения разницы между фактическими и нормативными потерями, при этом, данными правилами также установлены сверхнормативные потери как показатель для определения ущерба, но он не учитывается при непосредственном расчете, указанном в примере, являющемся приложением к Правилам;

•\tданы ссылки на неопределенные данные, например, в пункте 11 Правил №139 говорится о расчете проектных данных по содержанию газа в добываемом полезном ископаемом. Так называемый «газовый фактор» — является изменяемой величиной, которая не может быть зафиксирована;

•\tнемаловажным является тот факт, что Правила №139 выходят за рамки своего предмета. Так, в Правилах №139 должна быть закреплена методология расчета размера ущерба, но не определение самого факта причинения ущерба. Иными словами факт наличия ущерба должен быть доказан соответствующими органами и только наличие доказанного факта ущерба может быть основанием для его расчета. Определение ущерба в данном случае (ввиду отсутствия прямого его определения) регулируется Экологическим кодексом, где установлено, что ущерб окружающей среде – загрязнение окружающей среды или изъятие природных ресурсов свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию и истощение природных ресурсов или гибель живых организмов.

Следовательно, для установления наличия ущерба обязательными являются следующие условия: 1) загрязнение или изъятие свыше нормативов; 2) вызов деградации или истощения или гибель природных ресурсов. Таким образом, орган по изучению и использованию недр должен определить наличие вышеуказанных условий с целью определения наличия ущерба, как такового и последующего определения его размера.

Расчет ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр

Порядок расчета ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр также предусмотрен в Правилах №139 путем отсылки на примеры расчетов, изложенных в приложении к Правилам №139. Отсутствие разъяснений к расчетам и неоднозначность применяемой терминологии приводят к ряду спорных моментов. Рассмотрим пример, приведенный в Правилах №139:

Пример 2:

Недропользователь за отчетный период добыл 2658000 тонн нефти. За этот период фактические потери нефти составили 4442 тонн нефти, в том числе утвержденные нормативные потери 1081 тонн нефти.

Средняя цена при реализации нефти недропользователем (Лондонской биржей металлов и нефти) в отчетном периоде составляла 50,49 долларов США,

(4442 — 1081) х 50,49 = 169696,89 долларов США.

169696,89 х на официальный курс национальной валюты Республики Казахстан к иностранной валюте, установленный Национальным Банком Республики Казахстан на момент обнаружения ущерба = сумма ущерба.

Как мы видим, для расчета ущерба примерами применяется формула произведения разницы фактических потерь над нормативными потерями на среднюю цену при реализации нефти недропользователем (Лондонской биржей металлов и нефти) в отчетном периоде.

Во-вторых, использование термина «средняя цена для реализации» неоднозначно. Какая цена реализации используется: средневзвешенная цена реализации недропользователя за последний год? или за шесть месяцев? или иной определенный период?

В-третьих, насколько обоснованы, справедливы и объективны применяемые цены? Как известно, ряд недропользователей реализует нефть на внутреннем рынке, где цена значительно меньше, чем цены реализации нефти на экспорт. Очевидно, что недропользователь, реализующий нефть на местном рынке при равно нанесенном ущербе недрам с недропользователем-экспортером будет нести меньшую финансовую нагрузку, чем реализующий на экспорт.

В-четвертых наличие в примере пояснения в скобках (Лондонской биржи металлов и нефти), равно как и в тексте пункта 6 Правил №139 указано: «По полезным ископаемым, на которые имеются официальные котировки цен, применяется их средняя стоимость за отчетный период». Неясно, является ли использование котировок обязательным или альтернативным.

В-пятых, в случае если применяются указанные котировки, то применяется ли уменьшение цены (дифференциал)? Иными словами, котировки на нефть приводятся с учетом их цены в определенной точке мирового рынка, тогда как для того, что доставить нефть, недропользователь или покупатель понесут значительные расходы от скважины недропользователя до мирового рынка, на котором фиксируются названные котировки. Учитываются ли сложившиеся цены в регионе?

Для целей перевода в национальную валюту какая дата будет являться датой обнаружения ущерба? Дело в том, что для некоторых нарушений необходимо наступление определенных условий в будущем для признания ущерба. Проверяющие органы на практике указывают различные даты: дата акта проверки или дата окончания года, в котором выводятся потери и др.

В заключение хотелось бы отметить, что в основе приведенных расчетов лежит лишь разница между фактическими и нормативными потерями. В примерах отсутствуют порядок расчета при отклонении от сверхнормативных пластовых потерь, сверхнормативных потерь по сжиганию газа и пр. При этом приведенные расчеты не принимают во внимание степень и масштабность нанесенного ущерба недрам и его критичность для окружающей среды в целом.

На основе вышеизложенного, мы приходим к выводу, что Правила №139 нуждаются в значительной доработке с целью приведения их в соответствие с законодательством и особенностями и спецификой деятельности по недропользованию, принятыми стандартами юридической техники, принципами определенности и справедливости налагаемой ответственности с целью избежать «додумываний» формул и «сочинительства» методологии, что в конечном счете приводит к карательной функции гражданской ответственности, что само по себе недопустимо.

Несмотря на качественное и своевременное развитие нашего законодательства, ряд аспектов ответственности недропользователей не получили надлежащего законодательного закрепления либо нуждаются в значительной доработке. Резюмируя вышесказанное, имеющиеся проблемы в правоприменительной практике по вопросам возмещения ущерба, причиненного вследствие нарушения требований в области рационального использования недр и охраны окружающей среды, во многом нарушают принцип справедливой ответственности и превращают ответственность, которая должна иметь превентивный и «возмещающий» характер в карательные меры. Такое положение дел абсолютно не способствует созданию определенных и понятных правил и взаимоотношений между недропользователями и государственными органами. В результате чего мы приходим к ситуации, когда: 1) недропользователь привлекается к «многократной» ответственности за одно и тоже нарушение правил законодательства; 2) в законодательстве о рациональном использовании недр не соблюдены основы юридической техники: отсутствуют или не согласованны определения, используемые в различных нормативных актах; 3) отсутствует понимание экономических показателей проектов и установление несправедливой системы подсчета ущерба, и не обязательно по отношению к недропользователю; 4) не учитывается специфика деятельности недропользователей, проекта в целом; 5) «перекладывается» ответственность государства на недропользователя в случаях «исторического ущерба»; 6) фактически игнорируются требования процессуального законодательства о состязательности судебного процесса, допускается дискриминация природопользователя.