Нововведения закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании»

Нет гарантий – не ждите инвестиций?

Автор: Сергей ЗЕЛЕПУХИН

Недавно в Казахстане вступил в силу закон «О недрах и недропользовании». Эксперты неоднозначно оценили некоторые положения этого документа. Высказывалось мнение, что они ущемляют права недропользователей и могут негативно отразиться на инвестиционном климате страны.

Насколько новый закон отражает интересы недропользователей? Какие риски несут отдельные его нормы для инвесторов? Не приведут ли они к усилению роли государства в добывающих отраслях, и если да, то чем это чревато? На эти и другие вопросы, интересующие наших читателей, мы попросили ответить партнера юридической фирмы SIGNUM Мадину Лавренову.

Без пробелов не обошлось

— Мадина Шамильевна, недавно вступил в силу новый закон «О недрах и недропользовании». Как Вы его оцениваете?

— Закон был принят своевременно. Министерством энергетики и минеральных ресурсов, которое недавно стало Министерством нефти и газа, была проведена большая работа. Раньше многие вопросы не регулировались законом «О нефти» и законом «О недрах и недропользовании». Новый закон заменил их, и с этой точки зрения он полезный и отвечает требованиям времени, а также изменившейся политике государства в отношении недр.

В законе конкретизируются многие неопределенные ранее термины и даются определения, законодательно отрегулированы многие вопросы, сложившиеся до его принятия на практике, в частности в отношении разрешительных процедур, утверждения проектной документации, перечня требуемых документов, сроков их рассмотрения, компетенции государственных органов и т.д. Но, с другой стороны, есть моменты, которые ухудшают положение недропользователя как объекта со стороны контролирующих государственных органов.

— Можете их перечислить?

— На самом деле здесь много нюансов. Готовя обзор для наших клиентов, мы отметили только то, что является нововведением, не вдаваясь в глубокий и подробный анализ, потому что это работа не одного месяца. Я бы выделила следующие основные тенденции.

Во-первых, усиление позиций государства как стороны контракта. Во-вторых, усиление контрольно-властных полномочий государства при минимизации гарантий и прав недропользователя, в том числе в отношении пересмотра условий заключенных контрактов. В-третьих, упразднение большинства гарантий стабильности. И в-четвертых, возложение дополнительных обязательств на недропользователя и т.д.

Кроме того, еще непонятно, как некоторые нормы закона будут работать на практике. Например, в законе дается неограниченная ссылка на «иные основания» признания контракта недействительным. То есть эта норма может толковаться очень широко и дает государству неограниченное поле для деятельности, что опасно для инвесторов и недропользователей.

Есть статьи, которые расписаны расплывчато или не дают конкретных определений некоторым понятиям. Например, в законе есть термин «основная деятельность», а в одном из положений закона говорится, что разрешение компетентного органа на недропользование необходимо получать в определенных случаях и не надо его получать, если основная деятельность компании не связана с недропользованием.

Но что следует понимать под основной деятельностью? Ответа на этот вопрос закон не дает. В этом случае недропользователям и юристам опять придется обращаться в министерство и просить разъяснить, что следует понимать под основной деятельностью. Но их суждения могут быть очень узкими или широкими.

— Что еще можно было бы отметить, кроме трудностей в толковании некоторых терминов?

— В частности, это усиление роли государства как стороны контракта на недропользование, пересмотр условий уже заключенных контрактов, возложение дополнительных обязательств на недропользователя. То есть сейчас Казахстан вступает в стадию, когда правительство усиливает контроль над недропользователями и сырьевыми ресурсами. И в этом смысле есть моменты, которые ухудшают положение недропользователей.

Также хотелось бы отметить одним из главных вопросов вопрос о попутном газе. Дело в том, что в новом законе государство изначально рассматривает попутный газ как свою собственность, если иное не установлено контрактом.

Обязательства по переработке попутного газа могут быть возложены теперь практически на всех недропользователей. Исключение составляют месторождения, где переработка нецелесообразна. Однако кто определяет целесообразность? Государственные органы. Что опять вызывает массу вопросов и сомнений относительно субъективности в принятии решений.

Хочу — казню, хочу — помилую?

— Что Вы имеете в виду, когда говорите об усилении роли государства?

— Например, говорится, что действие контракта может быть прекращено, если есть угроза национальной безопасности. Эта норма была и в прежнем законе, но в новом она присутствует в еще большем количестве статей. Однако что означает термин «угроза национальной безопасности», в новом законе не поясняется. Поэтому государство может толковать его в свою пользу.

— Получается, под понятие «угроза национальной безопасности» государство может подвести все что угодно и отозвать у компании на этом основании право на недропользование?

— Да, это так. Более того, основываясь на возможной угрозе национальной безопасности и экономическим интересам, государство может внести изменения в контракт, прекратить действие контракта в одностороннем порядке, отказать в праве на участие в конкурсе на получение контракта на недропользование. То есть, как видите, возникает широкое поле для злоупотреблений, которые могут возникнуть при использовании этого основания.

— Новый закон сокращает гарантии стабильности контрактов?

— Что касается гарантий стабильности, то когда мы анализировали новый закон, выяснили, что были отменены гарантии стабильности в налоговом и таможенном законодательстве. Но какая еще может быть стабильность?! По сути, для недропользователей эта стабильность самая важная. Понятно, что это делается в интересах государства и с учетом ситуации, которая сложилась сейчас, а не которая была десять или двадцать лет назад, когда Казахстан только вставал на ноги и не имел опыта работы в сфере недропользования, а недропользователи получали баснословные прибыли.

Тем не менее отсутствие гарантий стабильности делает казахстанский рынок опасным для ведения бизнеса и может повлечь отток капитала.

— И насколько сам факт изменения нормы о стабильности ранее заключенных контрактов соответствует мировой практике в сфере недропользования?

— Не могу однозначно ответить на этот вопрос. Могу сказать только то, что государство всегда стремится к тому, чтобы защитить свои интересы. Поэтому госорганы, понимая нужды времени, разрабатывали и принимали новый закон для того, чтобы усилить свою роль при распределении всех прибылей, которые получают недропользователи. Думаю, это распространенная практика, особенно на развивающихся рынках.

Самое главное, чтобы при защите интересов государства не защищались интересы отдельных лиц или компаний. Я думаю, это и есть основной риск для недропользователей.

— Можно ли сказать, что отмена гарантий стабильности, которые давались ранее, подорвет доверие инвесторов к государству?

— Отвечу на этот вопрос так. Да, вопросы доверия существуют, но тем не менее компания, которая приходит в Казахстан, отдает себе отчет в том, с какими рисками она может столкнуться и насколько в этом отношении он отличается в лучшую или худшую сторону от других стран. То есть это вопрос сравнения и понимания того, куда компания приходит делать свой бизнес. Поэтому с этой точки зрения нельзя говорить, что с принятием нового закона государство подорвало к себе доверие со стороны недропользователей. Но при этом также нельзя сказать, что у нас все хорошо: абсолютно стабильное законодательство и замечательный инвестиционный климат.

Ведь несмотря на принятие нового закона, процессы по внесению изменений в контракт по преимущественному праву государства уже существовали. И недропользователи уже знали о существующих рисках. Другое дело, что потеря доверия со стороны инвесторов может привести к оттоку инвестиций в этой отрасли.

— То есть новый закон может очень сильно повлиять на изменение отношения инвесторов к государству?

— Если брать гигантские месторождения и крупные компании, которые работают в Казахстане, то, конечно, риски потери доверия есть. Но если рассматривать компании с точки зрения эффективного менеджмента, то новый закон — это вызов. То есть единственное, что придется сделать менеджерам компаний, — собраться, быть мобильными, перераспределить ресурсы. Не думаю, что увидев новый закон, крупные компании начнут уходить из Казахстана. Во-первых, потому, что они уже вложили большие деньги. Во-вторых, они хорошо осознают, какую выгоду они могут извлечь.

Кроме того, практика показывает, что есть компании, основная цель которых заключается в краткосрочной выгоде. Для них любые изменения в законодательстве очень чувствительны, поскольку их период ведения бизнеса в Казахстане небольшой. Но есть компании, у которых долгосрочные планы по ведению бизнеса в стране, и думаю, что такие компании всегда просчитывают все проблемные моменты и предпринимательские риски, которые есть в той или иной стране. Другой вопрос, что этот риск минимален в развитых экономиках. Впрочем, кризис показал, что риски есть всегда и везде…

— А по каким контрактам инвесторы могут пересмотреть свои инвестиционные планы?

— Особенно это касается контрактов на разведку. В соответствии с новым законом государство оставляет широкое поле для злоупотреблений при рассмотрении вопросов перехода от этапа разведки к этапу добычи.

Что касается существующих контрактов, то принимая во внимание жесткую политику государства по вопросам казахстанского содержания, переработки попутного газа и ряду других вопросов, компании также могут пересматривать целесообразность ведения бизнеса в Казахстане.

Страшилки для инвесторов

— Как клиенты Вашей компании оценивают новый закон? Какая у них реакция?

— Сейчас рано говорить об этом, поскольку закон только недавно вступил в силу. Потом еще не закончился сезон отпусков. Поэтому реакции со стороны компаний следует ждать осенью.

— Какая норма нового закона может наиболее сильно ущемить права недропользователя?

— Гипотетически это относится к нормам, в которых говорится об угрозе национальной безопасности, поскольку под это понятие можно подвести очень многое. По моему мнению, эти нормы приняты для изменений контрактов в части казахстанского содержания. Но на практике это уже было сделано. С начала этого года государством была проведена колоссальная работа по вопросам казахстанского содержания. Во-первых, уже внесены соответствующие изменения в контрактах. Во-вторых, расширены полномочия Казахстанского контрактного агентства.

То есть государство уделяет большое внимание этому вопросу. Другой вопрос, как это претворяется в жизнь. Например, где взять для недропользователей казахстанское содержание в товарах, которые не производятся в Казахстане? Конечно, если речь идет о канцелярских товарах, то эта проблема еще как-то решается. А если речь идет о сложном оборудовании?

Тем не менее в контрактах устанавливается определенный норматив по казахстанскому содержанию, и недропользователи вынуждены его соблюдать. Конечно, моментально решить эту задачу невозможно. С одной стороны, я поддерживаю увеличение казахстанского содержания в кадрах. Но самое главное — нужно избегать перегибов и не доводить ситуацию до абсурда, чтобы новый закон применялся по существу, а не в интересах узкого круга лиц.

Важно!

Усиление контрольно-надзорных полномочий госорганов, отмена гарантий сохранности контрактов, введение права собственности государства на попутный газ и отсутствие четкого толкования некоторых положений — вот, по мнению участников рынка, главные спорные моменты нового закона. Кроме того, эксперты считают, что отдельные его нормы создают основу для злоупотреблений чиновников, и опасаются, что в результате применения этого закона инвестиционный климат Казахстана станет намного хуже, так как будут созданы дополнительные риски и барьеры для действующих потенциальных недропользователей.